Και τα άρθρα 24 § 2 και 106 § 1

Για την προστασία του περιβάλλοντος και την αειφορία

Δημήτριος Η. Παπαστερίου,
Ομότιμος καθηγητής ΑΠΘ

Α. 1. Η σημασία της χωροταξίας και ειδικότερα των χωροταξικών σχεδίων γίνεται εντονότερα αισθητή τον τελευταίο καιρό. Σε αυτό συμβάλλουν διατάξεις του Συντάγματος και η λοιπή νομοθετική παραγωγή, η νομολογία αλλά και σημαντικές θέσεις της θεωρίας[1]. Δίνεται μάλιστα ολοένα και περισσότερο η εντύπωση ότι ο χωρικός σχεδιασμός αποκτά βαθμηδόν – ολοένα και περισσότερο – όχι μόνο ισχυρό λόγο αλλά και σημαντικό πρόσταγμα.

Ο χωροταξικός σχεδιασμός επιχειρείται σε εθνικό, περιφερειακό και ειδικό επίπεδο (Μέλισσας). Το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης αποτελεί σύνολο κειμένων και διαγραμμάτων, με το οποίο καταγράφονται και αξιολογούνται οι παράγοντες εκείνοι που επηρεάζουν τη μακροπρόθεσμη χωρική ανάπτυξη και διάρθρωση του εθνικού χώρου, αποτιμώνται οι χωρικές επιπτώσεις των διεθνών, ευρωπαϊκών και εθνικών πολιτικών και προσδιορίζονται με πολυετή προοπτική [δεκαπέντε (15) ετών] οι βασικές προτεραιότητες και οι στρατηγικές κατευθύνσεις για την ολοκληρωμένη χωρική ανάπτυξη και την αειφόρο οργάνωση του εθνικού χώρου[2].

2. Στο άρθρο 24, παρ. 2, Συντ, εισάγονται ρυθμίσεις με αντικείμενο: α. Τη χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας. β. Τις πόλεις και τις οικιστικές περιοχές. γ. Τη διαμόρφωση, ανάπτυξη, πολεοδόμηση και επέκταση. δ. Τη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους. ε. Την εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας και της αναπτύξεως οικισμών. στ. Την εξασφάλιση καλύτερων δυνατών όρων διαβιώσεως. ζ. Τους κανόνες της επιστήμης. η. Την υποχρέωση για σύνταξη εθνικού Κτηματολογίου.

Σύμφωνα με το άρθρο 106, παρ. 1, Συντ, «Για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συμφέροντος το Κράτος προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Xώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων της εθνικής οικονομίας. Λαμβάνει τα επιβαλλόμενα μέτρα για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, από την ατμόσφαιρα και τα υπόγεια ή υποθαλάσσια κοιτάσματα, για την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και την προαγωγή ιδίως της οικονομίας των ορεινών, νησιωτικών και παραμεθόριων περιοχών».

3. Γίνεται δεκτό ότι το άρθρο 24, §§ 1 και 2, από κοινού με το άρθρο 106, παρ. 1, «…συμπλέκονται μεταξύ τους σε αδιάσπαστο σύνολο, κατά τρόπο που τις καθιστά αλληλένδετες και συμπληρωματικές, αφού και το ίδιο το άρθρο 24 προβλέπει και ρυθμίζει και την οικονομική ανάπτυξη του άρθρου 106, το δε άρθρο 106 έχει, κατά την έννοιά του, ως όριο την προστασία του περιβάλλοντος κατά το άρθρο 24»^[3].

Β. Σε σχέση με τη χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας και το Δίκαιο του Περιβάλλοντος υποστηρίζεται έντονα ότι ο σχεδιασμός κυρίως ο χωροταξικός  είναι το σημαντικότερο novum του δικαίου αυτού^[4].

Ακολουθεί σε άλλο σημείο της ίδιας μελέτης, μια σειρά λεπτολόγων συλλογισμών από τους οποίους επιλέγουμε τον ακόλουθο: «Έτσι, όμως, ο κοινός νόμος και, περαιτέρω, τα χωροταξικά σχέδια, προτού κριθούν ως προς τη συνταγματικότητά τους, συμβάλλουν, αυτά τα ίδια, στη διαμόρφωση του συνταγματικού κανόνα που εξειδικεύουν και στον οποίο είναι, ταυτόχρονα, υποτελή»! (υπό 4). Είναι, όμως έτσι; Κατά τη γνώμη μας, όχι. Ο ιδιος συγγραφέας παρακάτω (υπό 5) θέτει το ερώτημα: «Πόσο μπορεί το Δικαστήριο να εξαναγκάσει, με τρόπο άμεσο, τη Διοίκηση να προβεί σε σχεδιασμό;» Και προβαίνει στην ακόλουθη απάντηση: «Το νέας κοπής ένδυμα έχει, λοιπόν, σχεδιαστεί, αλλά αχνά και χωρίς λεπτομέρειες. Δεν ξέρουμε πώς θα δείχνει φορεμένο, σε ποιους θα ταιριάζει και για ποιες περιστάσεις θα είναι κατάλληλο. Το Δικαστήριο περιμένει τη βοήθεια των ενεργών και μελετημένων διαδίκων, αλλά και της επιστήμης, για να σκιαγραφήσει, ψηφίδα ψηφίδα, ένα καλαίσθητο μοτίβο με ταιριαστά χρώματα» (σ. 352).

Δηλαδή, κατά την άποψη του γράφοντος, μέσω της χωροταξίας η νομολογία διεκδικεί ευρύτατο πεδίο διαπλάσεως δικαίου. Τραγουδάει ο Κώστας Χατζής: «Θ’ ανέβω σ’ ένα αεροπλάνο. Να δω τον κόσμο από κει πάνω… Μοιάζουν τα σπίτια με σπιρτόκουτα. Μοιάζουν μυρμήγκια οι ανθρώποι. Το μεγαλύτερο ανάκτορο. Μοιάζει μ’ ένα μικρούλι τόπι…». Μπορεί και να αρμόζουν οι στίχοι αυτοί. Για να σκιαγραφηθεί ψηφίδα ψηφίδα ένα καλαίσθητο μοτίβο με ταιριαστά χρώματα. Με άλλα λόγια: Για να υπάρξει δηλαδή η συνταγματική επιταγή για χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας. Μέχρι τότε αναμένουμε α) τη βοήθεια των διαδίκων και β) τη συμβολή της επιστήμης για να διαμορφωθεί, χωροταξικό σχέδιο με χωροταξικό σχέδιο, μια αρμόζουσα κατάσταση με ορθές επιλογές στο πεδίο της χωροταξίας. Μέχρι το καλαίσθητο αυτό μοτίβο, το άρθρο 106, παρ. 1, Συντ, σε συναρμογή με το άρθρο 24, παρ. 2, Συντ ανάγονται σε μοτίβα απομειώσεως της συνταγματικής επιταγής για προστασία του περιβάλλοντος αλλά και σε μοτίβα απομακρύνσεως από τη συνταγματική επιταγή της αναπτυξιακής αειφορίας[5].

Γ. Οι αποφάσεις 1364/2021 και 1365/2021 της Ολομέλειας του ΣτΕ – με κύριο αντικείμενο τη συνταγματικότητα του άρθρου 48 ν. 4685/2020 – περιέχουν πολλές και σημαντικές αποθέσεις νομικών ζητημάτων, που ενδιαφέρουν άμεσα το Κτηματολογικό Δασικό Δίκαιο. Από τις πολυάριθμες σκέψεις της αποφάσεως, επικεντρώνουμε το ενδιαφέρον μας εδώ στη σκέψη 19. Σε αυτήν συναντούμε αλλεπάλληλες στρώσεις νομικών ζητημάτων, που εμπεριέχουν έναν όγκο νομικών ροών, ο οποίος χαρακτηρίζεται από εξαντλητική παράθεση επιχειρημάτων, με σαφώς διακρινόμενο στόχο την αποδοχή της συνταγματικότητας του άρθρου 48 ν. 4685/2020[6].

Οι παραπάνω θέσεις υπέρ της εξαιρετικής σημασίας των χωροταξικών σχεδίων απαντώνται και στην ΟλΣτΕ 1364/2021, (υπό 19), ως εξής: «…διευκολύνοντας την εξισορρόπηση της αειφορίας του περιβάλλοντος (άρθρο 24 παρ. 1) με τη βιωσιμότητα της ανάπτυξης, δηλαδή το συνταγματικό ζητούμενο της χωροταξικής αναδιάρθρωσης (άρθρο 24 παρ. 2)…».

Δ. Από τα πολύ ενδιαφέροντα σημεία:

1. Ως προς το «…διευκολύνοντας την εξισορρόπηση της αειφορίας του περιβάλλοντος (άρθρο 24 παρ. 1) με τη βιωσιμότητα της ανάπτυξης» (υπό 108, σ. 544).

Δύο υπό «σύγκριση στοιχεία» υπό τη σκέπη της «εξισορροπήσεως» αναδύονται από την – υποδειγματικά τεχνική – σύγκριση: αειφορία του περιβάλλοντος και βιωσιμότητα της αναπτύξεως. Υφέρπει μια κατεψυγμένη πραγματικότητα, ότι δηλαδή διατηρείται στο νομικό υπέδαφος μια δεδομένη αντιπαλότητα μεταξύ των συγκρινόμενων όρων. Δεν πρόκειται, όμως, ούτε για απλά στοιχεία ούτε βέβαια για μια τυχαία σύγκριση αδιάφορων στοιχείων.

Η αειφορία του περιβάλλοντος, συμπεριλαμβανομένου του δασικού (το οποίο δεν αναφέρεται ρητά), είναι το πρώτο «στοιχείο», δηλαδή είναι η πρώτη και κοινά αποδεκτή αξία, το πρώτο αγαθό για τη διατήρηση του ανθρώπου επί της γης.

Η βιωσιμότητα της αναπτύξεως είναι το άλλο στοιχείο, που ανάγεται σε αγαθό συγκρίσιμο με την αειφορία. Η αναγωγή αυτή, όμως, δεν είναι και από μόνη της η αποκλειστική μέθοδος αντιμετωπίσεως των δύο αυτών «παραγόντων». Μια άλλη δυνατή μέθοδος θα ήταν η αποδοχή της υπέρτερης αξίας της αειφορίας του περιβάλλοντος έναντι της βιώσιμης αναπτύξεως. Μία τρίτη δυνατή μέθοδος θα ήταν η προτίμηση της υπέρτερης αξίας της βιώσιμης αναπτύξεως έναντι της αειφορίας του περιβάλλοντος. Την τρίτη αυτή μέθοδο αποφεύγει -τουλάχιστον κατά ρητό τρόπο- να επισημάνει και να ακολουθήσει η ΟλΣτΕ. Το ανώτατο ακυρωτικό, μάλιστα, επιλέγει την εξισορρόπηση μεταξύ των δύο όρων, υπό τη δυναμική προσφυγή στη «διευκόλυνση της εξισορροπήσεως». Στην πράξη, όμως, η ακολουθούμενη μέθοδος της εξισορροπήσεως, έχει απέναντι της, ενδεικτικά, τη μόλυνση του περιβάλλοντος, την αστικοποίηση, την άναρχη δόμηση, τα αυθαίρετα ακίνητα, την αποτέφρωση των δασών. Και όλα αυτά υπό την κάλυψη της «βιώσιμης αναπτύξεως», για την οποία το ανώτατο ακυρωτικό προτείνει την εξισορρόπησή της προς την αειφορία του περιβάλλοντος. Αυτή η μέθοδος της εξισορροπήσεως δίνει στο συγγραφέα του παρόντος την αίσθηση ότι δημιουργείται μία «νομολογιακή βιομηχανία κατεψυγμένων» επιλογών με στόχο την υιοθέτηση ενός νομολογιακού ψυγείου, από το οποίο κάθε φορά θα προμηθευόμαστε το κατάλληλο υλικό προς «βρώσιν και πόσιν».

2. Ως προς το «ανάγοντας την εξισορρόπηση αυτή στο συνταγματικό ζητούμενο της χωροταξικής αναδιαρθρώσεως (άρθρο 24, παρ. 2 , Συντ)»[7].

Η ΟλΣτΕ προχωρεί στη χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας. Είναι τυχαίο ότι επιλέγεται ο όρος «χωροταξική ανα – διάρθρωση»; Προφανώς όχι! Διότι γίνεται αντιληπτό ότι η χωροταξική κατάσταση της χώρας, όποια και αν είναι, χρειάζεται σημαντικότατη βελτίωση, σε επίπεδο αναδιαρθρώσεως. Αλλά και κάτι πιο προσεκτικά επιλεγμένο: το δικαστήριο  καταφεύγει στη διατύπωση «ζητούμενο της χωροταξικής αναδιαρθρώσεως». Αυτό σημαίνει ότι η χωροταξική αναδιάρθρωση είναι υπό αναζήτηση. Και μάλιστα μια αναζήτηση συνταγματικά επιβαλλόμενη κατά θέση της ΟλΣτΕ.

Έτσι, η εξισορρόπηση της αειφορίας του περιβάλλοντος (άρθρο 24, παρ. 1, Συντ) με τη βιωσιμότητα της αναπτύξεως – ανύπαρκτη μέχρι σήμερα και οντολογικά και νομολογιακά – συνέχεται με το συνταγματικό ζητούμενο της χωροταξικής αναδιαρθρώσεως, που επίσης αναμένεται. Η εικόνα που απομένει φαίνεται να είναι ελλειπτική, ίσως και ομιχλώδης, στο βαθμό που το ανώτατο δικαστήριο αναφέρεται σε δύο μέλλοντα και αβέβαια γεγονότα.

Ε. Επαναλαμβάνουμε: Η απονεμόμενη πρωτοκαθεδρία στην «ανάπτυξη» –στο πλαίσιο της «βιώσιμης αναπτύξεως»– χωλαίνει επικίνδυνα. Η ανάπτυξη, όταν περιορίζεται στο παρόν ή ακόμη σπανιότερα όταν κατευθύνεται μόνο στο άμεσο μέλλον, θέτει σε μεγάλη δοκιμασία την αειφορία. Η ανάπτυξη του τώρα έχει νόημα, όταν εξασφαλίζει την ανάπτυξη των επόμενων γενιών, δηλαδή την ανάπτυξη για τα παιδιά μας. Με αυτά καταλήγουμε στην αναπτυξιακή αειφορία. Την αειφορία ως ουσιαστικό, που μπορεί να την συνδυάσουμε με την ανάπτυξη, ως «αναπτυξιακή αειφορία». Συνάφεια του ουσιαστικού (αειφορίας) με τον επιθετικό προσδιορισμό (αναπτυξιακή)[8].

Υποσημειώσεις

[1] Παπαστερίου, ΚτημΔ², Β § 1, αρ. 7. Ο ίδιος, ΚτημΔασΔ², (2023). § 19, αρ. 55-67.

[2] Παπαστερίου, ΚτημΔασΔ², § 21, αρ. 20.

[3] Χ. Ντουχάνης, Οι συνταγµατικές επιταγές της προστασίας του περιβάλλοντος και της ανάπτυξης στη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, ΔιΔικ 2/2021, σ. 189, (υπό B).

[4] Χ. Ντουχάνης, Δίκαιο του Περιβάλλοντος στην Ελλάδα σήμερα: Η ανατομία μιας στιγμής, σε Το Βιώσιμο Κράτος (2022), σ. 341, 345 (υπό 3).

[5] Βλ. Σχετικά Παπαστερίου, Αναπτυξιακή αειφορία, Μελετήματα SoL, (2022), αρ. 1 – 24. Τον ίδιο, Απομάκρυνση από «βιώσιμη ανάπτυξη» – Προς αναπτυξιακή αειφορία, σε dasarxeio.com, 09.09.2022).

[6] Βλ. Παπαστερίου, Βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη (;) και ερμηνεία Συντάγματος- Κατά την ΟλΣτΕ 1364/2021 (σκέψη 19), ΔιΔικ 4(2022) , σ. 529-546.

[7] Παπαστερίου, ό.π., υπό 109, σ. 544-545.

[8] Παπαστερίου, Αναπτυξιακή αειφορία, Μελετήματα SoL, αρ. 23, υπό Θ.

30/05/2023

ΠΗΓΗ: dasarxeio.com