Προστασία των υδάτων κατά το ισχύον εθνικό νομικό πλαίσιο: Σύνταγμα και Ν. 3199/2003

Παναγιώτης Γαλάνης, Δικηγόρος,
Υπ. Δρ. Νομικής ΕΚΠΑ
Αυτή η διεύθυνση ηλεκτρονικού ταχυδρομείου προστατεύεται από τους αυτοματισμούς αποστολέων ανεπιθύμητων μηνυμάτων. Χρειάζεται να ενεργοποιήσετε τη JavaScript για να μπορέσετε να τη δείτε.

Εισαγωγή

Η αδιαφιλονίκητη σημασία του νερού και των υδατικών πόρων εν γέει για πολλούς λόγους τα καθιστά αντικείμενο ρύθμισης από το δίκαιο. Η χώρα μας δεν αποτελεί την εξαίρεση. Η παρούσα μελέτη επισκοπεί το ισχύον εθνικό γενικό δίκαιο διαχείρισης και προστασίας των υδάτων. Τονίζεται η μετάβαση από τον σημειακό στον ολοκληρωμένο σχεδιασμό. Στόχος είναι η κατανόηση πως το δίκαιο των υδάτων αποτελεί ένα «δημόσιο δίκαιο» εν κινήσει, που διαρκώς εξελίσσεται, ωριμάζει και κατευθύνεται στην πρόληψη, τον σχεδιασμό και προγραμματισμό και όχι τόσο στην αποκατάσταση, πάντα σε «συνεννόηση» με την ενωσιακή νομολογία και νομοθεσία.

1. Προστασία των υδατικών πόρων: εισαγωγή

Το νερό, όπως τα υδατικά οικοσυστήματα γενικότερα είναι κομβικής σημασίας για τη ζωή στη Γη. Αφορούν την ισορροπία του πλανητικού οικοσυστήματος, επηρεάζουν τη θερμοκρασία, απορροφούν το ρυπαντικό φορτίο: Το σύνολο των αξιοποιήσιμων και ανανεώσιμων υδάτων στη Γη ονομάζονται υδατικοί πόροι[1]. Απ’ αυτούς το 60% βρίσκεται σε λίμνες, το 33% στο υπέδαφος και το 1% στα ποτάμια, ενώ οι υδατικοί πόροι αποτελούν το 0,7% της συνολικής ποσότητας ύδατος της Γης, ενώ μόλις στην Ελλάδα, το συνολικό ανανεώσιμο ετήσιο δυναμικό υπολογίζεται σε 70 δισεκατομμύρια κυβικά μέτρα και η συνολική κατανάλωση σε 5,5 δισεκατομμύρια κυβικά μέτρα[2].

Στην Ελλάδα, τα προβλήματα που αφορούν τα ύδατα είναι πολλαπλά. Η Ελλάδα χαρακτηρίζεται από την ύπαρξη λίγων και μικρών σχετικά ποταμών και ρευμάτων, ενώ λόγω των πυρκαγιών, η οποία έχει ως αποτέλεσμα να αυξηθεί η επιφανειακή απορροή των υδάτων προς την θάλασσα και να μειωθεί αντίστοιχα η ποσότητα των υδάτων που καταλήγουν στους υπόγειους υδροφόρους ορίζοντες[3].

Ο άνθρωπος χρησιμοποιεί ευρύτατα το νερό για πολλαπλούς σκοπούς, π.χ. μεταφορές αγαθών, γεωργία, τουρισμός αλλά η διαθεσιμότητα των υδατικών πόρων είναι περιορισμένη. Η δε κατανομή του ανά την υφήλιο είναι άνιση[4].

Η διαχείριση των Υδατικών Πόρων είναι άμεσα συνδεδεμένη με τη διαδικασία της ανάπτυξης όσο και με εκείνη της περιβαλλοντικής πολιτικής και στρατηγικής, ενώ η ορθολογική διαχείρισή τους συμβαδίζει υποχρεωτικά με τη μέριμνα για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος και με τη διαφύλαξη της δημόσιας υγείας με αυστηρούς αξιόπιστους και συστηματικούς ελέγχους.

Κοινές βάσεις της προστασίας των υδάτων είναι πλέον[5]:

• Η αντίληψη του νερού ως κοινού αγαθού, που αφορά σύμπαντα τα κράτη και έχει διασυνοριακό χαρακτήρα τόσο η προστασία του, όσο και η ρύπανσή του[6].
• Η συνειδητοποίηση ότι το νερό αποτελεί ευαίσθητο και εξαντλούμενο αγαθό, αλλά και οικονομικό πόρο[7].
• Η αειφορική διαχείριση του νερού (βιώσιμη διαχείριση)[8].

2. Το Σύνταγμα ως προς τα ύδατα και η ερμηνεία του από τη νομολογία

Η διάταξη του άρθρου 24 του Συντάγματος, αναφερόμενη στην προστασία του περιβάλλοντος, αφορά και στα ύδατα, τα υπόγεια, τα επιφανειακά και ως οικοσυστήματα. Κατά τη ΣτΕ 2179/2006… «το φυσικό περιβάλλον, στοιχείο του οποίου είναι οι υδάτινοι πόροι, έχει αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενο αγαθό, προκειμένου να εξασφαλισθεί η οικολογική ισορροπία και η διαφύλαξη των φυσικών πόρων προς χάρη των επόμενων γενεών. Για το σκοπό αυτό ο συντακτικός νομοθέτης επέβαλε στα όργανα του Κράτους να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για τη διαφύλαξη του προστατευόμενου αγαθού και να λαμβάνουν τα απαιτούμενα νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά μέτρα, παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό και στην οικονομική ή άλλη ατομική ή συλλογική δραστηριότητα…»[9].

Το δε άρθρο 18 του Συντάγματος (στο οποίο προβλέπεται επιφύλαξη νόμου για την ιδιοκτησία και την διάθεση μεταξύ άλλων των ρεόντων, των υπογείων καθώς και των ιαματικών υδάτων, καθώς και για την ιδιοκτησία, εκμετάλλευση και διαχείριση των λιμνοθαλασσών και των μεγάλων λιμνών) θέτει επιφύλαξη ως προς την ιδιοκτησία αυτής της κατηγορίας των υδάτων με στόχο να θέσει ρυθμίσεις που θα αφορούν τη διαχείριση και προστασία τους[10].

Ήδη βεβαίως από το 1990 το ΣτΕ είχε προσαρμόσει την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης ειδικά σε ό, τι αφορά τα ύδατα, εφαρμόζοντας την αρχή της στάθμισης[11] και αποφαινόμενο ότι απαιτείτο ένα συστηματικό σχέδιο χρήσεως των υδατικών πόρων, βάσει μιας τεκμηριωμένης εκτιμήσεως και λαμβανομένων υπόψη και άλλων κομβικών παραγόντων, όπως η σχέση ρεόντων και υπογείων υδάτων, της ποσότητας των διαθεσίμων αποθεμάτων κλπ.

3. Η Οδηγία 2000/60/ΕΚ και ο Ν. 3199/2003[12]

Οδηγία 2000/60/ΕΚ

Μεταβαίνοντας στη δεύτερη φάση της νομοθεσίας για τα ύδατα, τονίζεται προεξαγγελτικά πως η ενωσιακή νομοθεσία για τα ύδατα στη φάση αυτή στηρίζεται στην κομβική Οδηγία 2000/60/ΕΚ, η οποία αποκαλείται και Οδηγία – Πλαίσιο για τα νερά[13].

Η Οδηγία 2000/60 στοχεύει στην εδραίωση μιας «καλής κατάστασης» των νερών μέχρι το 2015, μέσω της αποτροπής της περαιτέρω υποβάθμισης-ρύπανσης και της βελτίωσης της ισχύουσας κατάστασης των υδάτων. Ως στόχο της θέτει την ολοκληρωμένη διαχείριση των υδατικών πόρων, έτσι ώστε να εξασφαλίζονται οι απαραίτητες ποσότητες νερού για την κάλυψη των υπαρχουσών αναγκών δίχως να θίγεται το περιβάλλον για το παρόν και το μέλλον, επιδιώκοντας και να αμβλύνει την έλλειψη νερού, αλλά και την πρόληψη και αντιμετώπιση των πλημμυρών. Ταυτόχρονα, διασφαλίζει τη μεγιστοποίηση της οικονομικής και κοινωνικής ευημερίας, χωρίς να υπονομεύει τη βιωσιμότητα ζωτικών οικοσυστημάτων[14]. Εκτιμά ότι το ύδωρ δεν είναι εμπορικό προϊόν όπως όλα τα άλλα, αλλά αποτελεί κληρονομιά που πρέπει να προστατεύεται και να τυγχάνει της κατάλληλης μεταχείρισης και πως μια αποτελεσματική και συνεκτική πολιτική υδάτων πρέπει να λαμβάνει υπόψη την ευαισθησία των υδάτινων οικοσυστημάτων που βρίσκονται κοντά στις θαλάσσιες ακτές και τις εκβολές ποταμών ή σε κόλπους ή σε σχετικά κλειστές θάλασσες, δεδομένου ότι η ισορροπία τους επηρεάζεται σε μεγάλο βαθμό από την ποιότητα των εσωτερικών υδάτων που εισρέουν σε αυτά[15]. Η προστασία της κατάστασης των υδάτων στις λεκάνες απορροής ποταμών θα προσφέρει οικονομικά οφέλη, συμβάλλοντας στην προστασία των αλιευτικών πόρων, συμπεριλαμβανομένων των παράκτιων αλιευτικών πόρων. Στηρίζεται στις γενικές αρχές περιβαλλοντικής προστασίας. Αφορά τα επιφανειακά, τα υπόγεια και τα εσωτερικά ύδατα (άρθρο 2). Προσδιορίζει και αναγνωρίζει τις λεκάνες απορροής των ποταμών (ορίζονται ως Περιοχές Λεκάνης Απορροής Ποταμού τα δεκατέσσερα υδατικά διαμερίσματα της χώρας μας, των οποίων η διάκριση είχε υλοποιηθεί με βάση τον Ν. 1739/1987) και θέτει στόχους για τα επιφανειακά ύδατα. Χρησιμοποιεί την ενεργοποίηση των σχεδίων και βασίζεται στον έλεγγχο και την αξιολόγηση εφαρμογής του. Ερείδεται σε μία λογική συνολικού πλαισίου, συνεκτιμά και αναλύει δε πληθώρα πληροφοριών, επιβάλλοντας μία διαφανή διαδικασία. Επιβάλλει σωρεία υποχρεώσεων στα κράτη μέλη, μερικές από τις οποίες είναι ο προσδιορισμός όλων των λεκανών απορροής (άρθρο 2 περ. 15), όπως και υποχρεώσεις διαβούλευσης. Η Οδηγία κρίνεται ευρεία και συμπεριληπτική και αφορά τον ορισμό Υδατικών Περιφερειών σε επίπεδο λεκανών απορροής (που είναι και ο βασικός της μοχλός), την ενιαία θεώρηση όλων των τύπων υδατικών σωμάτων, ενώ αναπτύσσει και ενισχύει πολιτικές αποκέντρωσης µε τη θέσπιση Περιφερειακών Διαχειριστικών Αρχών και τη διασφάλιση και Ενίσχυση της συμμετοχής του κοινού στη λήψη απόφασης, όπως και την παρακολούθηση της εφαρμογής[16]. Αποδίδει, λοιπόν, σημαίνοντα ρόλο στις διοικητικές διευθετήσεις και στον προγραμματισμό (με την κατάστρωση των Διαχειριστικών Σχεδίων – Προγράµµατα διαχείρισης Λεκάνης Απορροής Ποταµού – που θα περιλαµβάνουν τα απαραίτητα διαχειριστικά µέτρα για την επίτευξη των στόχων της Οδηγίας). Η επικαιροποίηση και η μεταβολή της Οδηγίας προβλέπεται στο άρθρ. 19 παρ. 2 της Οδηγίας (δυνατότητα επανεξέτασης και αναθεώρησης της Οδηγίας) και, επίσης, η δυνατότητα που παρέχεται από το άρθ. 16 για επιμέρους τροποποιήσεις στην Οδηγία με βάση προτάσεις της Επιτροπής για την περαιτέρω ενδυνάμωση της νομοθεσίας για την καταπολέμηση της ρύπανσης των υδάτων)[17].

Ν. 3199/2003 και ΠΔ. 51/2007

Ο εθνικός νομοθέτης ενσωμάτωσε (μερικώς) την Οδηγία 2000/60/ΕΚ με τον Ν. 3199/2003. Αφορά την προστασία και διαχείριση των επιφανειακών και υπογείων υδάτων. Η εναρμόνιση με την Οδηγία καθίσταται πιο ολοκληρωμένη με το ΠΔ 51/2007 «Καθορισμός μέτρων και διαδικασιών για την ολοκληρωμένη προστασία και διαχείριση των υδάτων σε συμμόρφωση με τις διατάξεις της Οδηγίας 2000/60/ΕΚ». Η εφαρμογή του ΠΔ αυτού έχει ως σκοπό τη θέσπιση του αναγκαίου πλαισίου μέτρων και διαδικασιών, ώστε να επιτευχθεί η ολοκληρωμένη προστασία και ορθολογική διαχείριση των υδατικών πόρων της χώρας. Αντικαθίσταται έτσι ο προηγούμενος Ν. 1739/1987.

Ο νέος Ν. 3199/2003 περιέχει πλέγμα ορισμών, π.χ. επιφανειακά, υπόγεια, εσωτερικά ύδατα κατά τους ορισμούς της Οδηγίας (άρθρο 1).

Ο νόμος συνιστά Εθνική Επιτροπή Υδάτων, η οποία χαράσσει την πολιτική για την προστασία και διαχείριση των υδάτων, παρακολουθεί και ελέγχει την εφαρμογή της και εγκρίνει, μετά από εισήγηση του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας και γνώμη του Εθνικού Συμβουλίου Υδάτων, τα εθνικά προγράμματα προστασίας και διαχείρισης του υδατικού δυναμικού της χώρας (άρθρο 2).

Συνιστάται, επίσης, Εθνικό Συμβούλιο Υδάτων με Πρόεδρο τον Υπουργό Περιβάλλοντος. Η Εθνική Επιτροπή Υδάτων υποβάλλει στη Βουλή και στο Εθνικό Συμβούλιο Υδάτων ετήσια έκθεση σχετικά με την κατάσταση του υδάτινου περιβάλλοντος της χώρας, την εφαρμογή της νομοθεσίας για την προστασία και διαχείριση των υδάτων, καθώς και για τη συμβατότητα με το κοινοτικό κεκτημένο (παρ. 3). Το Εθνικό Συμβούλιο Υδάτων συγκαλείται από τον Πρόεδρό του τουλάχιστον δύο (2) φορές το χρόνο. Για τις συνεδριάσεις του Εθνικού Συμβουλίου Υδάτων τηρούνται πλήρη απομαγνητοφωνημένα πρακτικά με ευθύνη της Ειδικής Γραμματείας Υδάτων. Τα πρακτικά δημοσιεύονται στην ιστοσελίδα του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας (παρ. 4). Με τις ρυθμίσεις αυτές, η διαχείριση των υδατικών πόρων τέθηκε πλέον στην αρμοδιότητα του Υπουργείου Περιβάλλοντος.

Η Ειδική Γραμματεία Υδάτων έχει την αρμοδιότητα κατάρτισης των προγραμμάτων προστασίας και διαχείρισης των υδατικών πόρων της χώρας και του συντονισμού των υπηρεσιών και κρατικών φορέων για κάθε ζήτημα που αφορά στην προστασία και διαχείριση των υδάτων. Η Γραμματεία, σε συνεργασία με τις Περιφερειακές Διευθύνσεις Υδάτων, καταρτίζει τα εθνικά προγράμματα προστασίας και διαχείρισης του υδάτινου δυναμικού της χώρας και παρακολουθεί και συντονίζει την εφαρμογή τους. Πριν την έγκρισή τους, τα προγράμματα εισάγονται για διαβούλευση στο Εθνικό Συμβούλιο Υδάτων. Η Γραμματεία είναι οργανωμένη σε Διευθύνσεις και Τμήματα και επικεφαλής της είναι ο εκάστοτε αρμόδιος Ειδικός Γραμματέας του ΥΠΕΚΑ[18].

Κατά το άρθρο 4 παρ. 1. συνιστάται στο Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Εργων Κεντρική Υπηρεσία Υδάτων, η οποία ασκεί αρμοδιότητες κατάρτισης των εθνικών προγραμμάτων, εκθέσεων, συντονισμού, διαμορφωτικές της πολιτικής, εισήγησης λήψης μέτρων κλπ.

Κατά το άρθρο 5 η Διεύθυνση Υδάτων της Περιφέρειας (Αποκεντρωμένης Διοίκησης) είναι επιφορτισμένη με την προστασία και διαχείριση κάθε λεκάνης απορροής ποταμού (παρ. 1). Με απόφαση της Εθνικής Επιτροπής Υδάτων, που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως καθορίζονται οι λεκάνες απορροής ποταμών και ορίζονται οι αντίστοιχες Περιφέρειες (παρ. 2). Σε κάθε Περιφέρεια συνιστάται Διεύθυνση Υδάτων μέσω της οποίας ασκούνται οι αρμοδιότητες της Περιφέρειας για την προστασία και διαχείριση των υδάτων (παρ. 4).

Κατά το άρθρο 6, συνιστάται σε κάθε Αποκεντρωμένη Διοίκηση Συμβούλιο Υδάτων της Αποκεντρωμένης Διοίκησης (Σ.Υ.Α.Δ.), το οποίο αποτελεί όργανο κοινωνικού διαλόγου και διαβούλευσης για θέματα προστασίας και διαχείρισης των υδάτων (παρ. 1). Το Περιφερειακό Συμβούλιο Υδάτων γνωμοδοτεί πριν την έγκριση του Σχεδίου Διαχείρισης και εκφράζει τη γνώμη του προς το Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας για κάθε θέμα προστασίας και διαχείρισης των υδάτων που αυτός του υποβάλλει (παρ. 2)[19].

Διακρίνονται δύο επίπεδα σχεδιασμού:

1) Το 1ο επίπεδο αφορά στα εθνικά προγράμματα[20].

2) Το 2ο επίπεδο αφορά στα περιφερειακά σχέδια διαχείρισης λεκανών απορροής[21].

Ενώ κατά το άρθρο 7 παρ. 6α, έως ότου εγκριθούν τα Προγράμματα Ανάπτυξης υδατικών πόρων κατά το άρθρο 4 του Ν. 1739/1987 ή τα Σχέδια Διαχείρισης των περιοχών λεκάνης απορροής ποταμού κατά το παρόν άρθρο, και προκειμένου να χορηγηθεί άδεια χρήσης νερού και εκτέλεσης έργου αξιοποίησης υδατικών πόρων μικρών υδροηλεκτρικών έργων που πληρούν τις προϋποθέσεις της περίπτωσης β` κατωτέρω, επιτρέπεται η κατάρτιση και έγκριση προγράμματος ανάπτυξης ή σχεδίου διαχείρισης για υπολεκάνη απορροής μέχρι τη συμβολή του κυρίου ρεύματος που τη διαρρέει με το επόμενο ίσης ή μεγαλύτερης τάξης ρεύμα.

Το Σχέδιο Διαχείρισης δέον να είναι πλήρες, επιστημονικά, τεχνικά και εμπεριστατωμένα και να διαθέτει όλα όσα προβλέπονται στον νόμο για το περιεχόμενο του. Ο σχεδιασμός της διαχείρισης συνάπτεται τόσο με τον γενικό αναπτυξιακό σχεδιασμό της Ελλάδας, όσο και με τον διαχειριστικό σχεδιασμό (σε επίπεδο υδατικού διαμερίσματος), αλλά και τον σχεδιασμό λεκάνης απορροής ή αυτόνομης υδρολογικά περιοχής (π.χ. επί των νησιών).

Ως προς την προθεσμία που τάσσεται στα κράτη μέλη με βάση την Οδηγία, ας επισημανθεί ότι τα κράτη και προ αυτής οφείλουν να απέχουν από κάθε αντίθετη ρύθμιση/απόφαση/ενέργεια/παράλειψη[22].

Ας επιχειρηθεί στο σημείο αυτό, μία αποτίμηση του νόμου αυτού. Είναι σαφές πως παρά τη σαφή βελτίωση, εξειδίκευση και επικαιροποίηση του νομικού πλαισίου διαχείρισης και προστασίας των υδατικών πόρων, αλλά και του προγραμματισμού, παρατηρείται ελληνική ολιγωρία για την εφαρμογή των προβλέψεων της Οδηγίας. Έπρεπε ήδη το 2009 να έχει ολοκληρωθεί η εκπόνησή τους και να έχουν υποβληθεί στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, όμως αυτά τα Σχέδια θα υποβληθούν μέσα στο 2014, όπως πληροφορεί το ΥΠΕΚΑ[23]. Η ολιγωρία αυτή απασχόλησε και το ΔΕΚ. Όσο για την Ελλάδα έχει σημειώσει σημαντική χρονική καθυστέρηση και ποιοτική υστέρηση προς την εφαρμογή της Οδηγίας και έχει μάλιστα τιμωρηθεί από το ΔΕΚ. Όμως μπορεί να υιοθετήσει καλές πρακτικές από άλλες χώρες σύμφωνα και με την Έκθεση της Επιτροπής[24]. Επίσης, η ανεπάρκεια του Ν. 3199/2003 φάνηκε ήδη από τη νομολογία του ΔΕΕ (και ΔΕΚ)[25]. Πεδίο κριτικής μπορεί να αποτελέσει το «υποκατάστατο» του συνολικού σχεδιασμού, αλλά και η «γκρίζα ζώνη» του ποιος νόμος εφαρμόζεται τελικώς: θα ήταν σκόπιμο προς τούτο να εξεταστεί συναφής νομολογία (βλ. κάτωθι).

Με το ΠΔ 51/2007, συμπληρώνονται οι ορισμοί, τίθενται ειδικότεροι περιβαλλοντικοί στόχοι και εισάγονται σαφώς λεπτομερέστερες ρυθμίσεις για τον έλεγχο των πηγών ρύπανσης κλπ. Με τη δε απόφαση της Εθνικής Επιτροπής Υδάτων 706/2010 (ΦΕΚ Β 1383), εγκρίθηκαν σχέδια διαχείρισης υδατικών διαμερισμάτων.

Η νομολογία στο τέλος της περιόδου αυτή επέτρεψε κατά το μεταβατικό στάδιο τον σημειακό σχεδιασμό.

Η νομολογία, επίσης, ερμήνευσε συνδυασμένα τις διατάξεις των Ν. 1739/1987, και Ν. 3199/2003. Με βάση τον Ν. 1739/1987 επιβάλλεται διαδικασία προγραμματισμού και προηγούμενη αδειοδότηση, ο δε προγραμματισμός δεν εξαρτάται από προηγούμενη έκδοση π.δ. μέχρι την έγκριση σχετικού Σχεδίου Διαχείρισης και των διαφόρων ειδών προγραμμάτων ανάπτυξης, προστασίας μέτρων και παρακολούθησης η εκτέλεση έργου αξιοποιήσεως υδάτινων πόρων είναι επιτρεπτή μόνο αν εντάσσεται σε προγραμματισμό που έχει εγκριθεί κατά τον προγενέστερο Ν. 1739/1987.Μάλιστα, η μεταβατική διάταξη του άρθρου 16 Ν. 3199/2003 δεν μπορεί να έχει την έννοια ότι διατηρούνται οι προϊσχύουσες εξουσιοδοτικές διατάξεις, αλλά μόνον οι ουσιαστικές διατάξεις νόμων ή κανονιστικών πράξεων, ώστε να αποφευχθεί η ύπαρξη νομοθετικού κενού μέχρι τη νέα ρύθμιση και πάντως, αφορά στις κατά τον χρόνο δημοσίευσης του Ν. 3199/2003 ισχύουσες διατάξεις και όχι σε εκείνες που ουδέποτε ίσχυσαν ή των οποίων η ισχύς είχε ήδη λήξει κατά τον ως άνω χρόνο δημοσίευσης[26]. Κατ΄ άρθρο 16 παρ. 1 του Ν 3199/2003, είναι δυνατόν να εγκριθεί Πρόγραμμα Ανάπτυξης βάσει των αντίστοιχων ρυθμίσεων του προγενέστερου νόμου, ώστε να μην παρεμποδίζεται κατά το προβλεπόμενο από τον νόμο μεταβατικό διάστημα η εκτέλεση έργων[27]. Κατά το διάστημα αυτό και εφ΄ όσον δεν έχει εγκριθεί σχετικό Σχέδιο Διαχείρισης και Πρόγραμμα Μέτρων, είναι δυνατόν να εγκριθεί Πρόγραμμα Ανάπτυξης βάσει των αντίστοιχων ρυθμίσεων του προγενέστερου νόμου, ώστε να μην παρεμποδίζεται κατά το μεταβατικό διάστημα η εκτέλεση έργων διαχείρισης και εκμετάλλευσης υδατικών πόρων και παράλληλα να τηρείται η αρχή του προγραμματισμού, που είχε επιβληθεί από το έτος 1987 με τον Ν 1739/1987. Η δυνατότητα αυτή έγκρισης προγραμμάτων κατ΄ εφαρμογή του προγενέστερου νόμου, καθ΄ όλη τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, δεν αποκλείεται από την παρ. 3 του άρθ. 16 Ν. 3199/2003, δεδομένου ότι η μεταβατική ρύθμιση της παρ. 3 δεν αναφέρεται στην έγκριση προγραμμάτων, αλλά στην έκδοση ατομικών διοικητικών πράξεων χορήγησης αδείας χρήσεως και έργων αξιοποίησης υδάτων[28]. Μέχρι την έγκριση σχετικού Σχεδίου Διαχείρισης και Προγράμματος Μέτρων κατά τις διατάξεις του Ν. 3199/2003, η εκτέλεση έργου αξιοποίησης υδατικών πόρων είναι επιτρεπτή, μόνον αν εντάσσεται σε προγραμματισμό που έχει εγκριθεί κατά τον προγενέστερο Ν 1739/1987[29].

Μετά την έναρξη ισχύος του Ν 3199/2003, η αρμοδιότητα για την έκδοση κανονιστικών πράξεων περί επιβολής περιοριστικών μέτρων για τη χρήση των υδάτων και τη λειτουργία των σχετικών έργων περιήλθε σε όργανα της περιφερειακής διοίκησης του Κράτους και συγκεκριμένα, στους Γεν. Γραμματείς των Περιφερειών της χώρας. Μετά την έναρξη ισχύος του Ν. 3199/2003 οι ανωτέρω κανονιστικές αρμοδιότητες ασκούνται από τα όργανα που προβλέπονται από τις διατάξεις του νόμου αυτού, μεταξύ των οποίων δεν περιλαμβάνονται όργανα των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως πρώτου βαθμού[30].

Όπως έχει δηλαδή συνολικώς κριθεί, κατά την έννοια των διατάξεων του Ν. 1739/1987, ερμηνευόμενες υπό το φως της Οδηγίας 2000/60, κάθε χρήση των υδάτων υπόκειται στις αρχές και τους περιορισμούς που συνθέτουν τη βιώσιμη διαχείριση των υδατικών πόρων, οι οποίοι αποτελούν ουσιώδες στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος[31].

Επίσης, η έλλειψη σχεδίου διαχείρισης και προγράμματος ανάπτυξης υδατικών πόρων δεν μπορεί να καλυφθεί από την οικεία ΜΠΕ, ούτε την ΑΕΠΟ, αλλά ούτε και από την ανάγκη εκτέλεσης έργου ύδρευσης (που θεμελιώνεται στα άρθρα 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος)[32].

Θεμελιώδεις αρχές της βιώσιμης διαχείρισης είναι κατά πάγια νομολογία ότι:

• αυτή γίνεται σε επίπεδο λεκάνης απορροής ποταμού (υδατικά διαμερίσματα του Ν. 1739/1987),
• κατά τον προγραμματισμό της διαχείρισης των υδατικών πόρων λαμβάνεται υπ’ όψη η σχέση ρεόντων και υπογείων υδάτων, η ποσότητα διαθεσίμων αποθεμάτων και η ολοκληρωμένη χρησιμοποίηση των υδάτων,
• δεδομένης δε της αλληλεξαρτήσεως των υδάτων με τα ποικίλα υδάτινα οικοσυστήματα και τους υγροτόπους, η βιώσιμη διαχείριση πρέπει να περιλαμβάνει και την εκτίμηση και αξιολόγηση της συγκεκριμένης διαχείρισης σε σχέση με την ποιότητα και ποσότητα του υδάτινου οικοσυστήματος που αυτή επηρεάζει.
• Επιπλέον δε στοιχείο της βιώσιμης διαχείρισης αποτελεί ο προσανατολισμός της ζήτησης στις χρήσεις νερού, στις οποίες αποβλέπουν τα προγράμματα ανάπτυξης της χώρας.

Η Οδηγία 2000/60/ΕΚ περιέχει, ωστόσο, κάποιες ασαφείς ορολογίες, π.χ. η «αυστηρή» υποχρέωση (hard obligation) του κράτους μέλους (άρθρο 4 παρ. 6 εδάφ. γ΄) για την πρόληψη ή την αποφυγή της περαιτέρω υποβάθμισης της κατάστασης των υδάτων από τη μία πλευρά, ενώ από την άλλη, η «λιγότερο αυστηρή» οφειλή (soft commitment) ως προς την αποκατάσταση ενός υποβαθμισμένου ποιοτικά υδάτινου σώματος (άρθρο 4 παρ. 6 εδάφ. γ΄). Η διαχείριση διακρατικών ποταμών απαιτεί από κοινού συντονισμό με γνώμονα τόσο την Οδηγία όσο και τις υπάρχουσες διεθνείς συμβάσεις. Η Επιτροπή μπορεί να παρέμβει για διευκόλυνση όσον αφορά στον καθορισμό των προγραμμάτων μέτρων. Σαφώς και εδώ ανακύπτει ως προέχουσα η ανάγκη ύπαρξης πολιτικής βούλησης και διοικητικής υποστήριξης, ιδίως με την κατοχή και χρησιμοποίηση πληροφοριών πολλαπλών πηγών.

Η Ελλάδα έχει καταδικαστεί με πρόστιμο στις C-232/1995 και C-233/1995 που αφορούν στην παράλειψη μεταφοράς της Οδηγίας 76/464/ΕΟΚ στο εσωτερικό δίκαιο. Το κράτος μέλος υποχρεούται να καταρτίσει ειδικά προγράμματα προς μείωση της επιβάρυνσης των υδάτων, προϊόν προγραμματισμού πλήρους και συνεχούς. Με τον Ν. 3199/2003, βέβαια, ένα σημαντικό βήμα συντελείται (δημιουργείται η «ανωδομή», όπως λέγεται χαρακτηριστικά)[33].

4. Συμπεράσματα

Το Δίκαιο των Υδάτων αποτελεί εν περιλήψει:

• Δίκαιο δυναμικό, ευμετάβλητο και αλληλεξαρτώμενο με την πραγματικότητα της ζήτησης και προστασίας υδάτων. Στόχος είναι η κατανόηση πως το δίκαιο των υδάτων αποτελεί ένα «δημόσιο δίκαιο» εν κινήσει, που διαρκώς εξελίσσεται, ωριμάζει και κατευθύνεται στην πρόληψη, τον σχεδιασμό και προγραμματισμό και όχι τόσο στην αποκατάσταση. Συνιστά δίκαιο σε «διαρκή ωρίμανση».
• Δίκαιο μετάβασης από τον σημειακό σχεδιασμό στον ολοκληρωμένο σχεδιασμό.
• Δίκαιο τεχνικό, αφού η κατανόησή του απαιτεί εξειδίκευση και τεχνικές επιστημονικές γνώσεις.
• Δίκαιο νομολογιακό, αφού η νομολογία διαδραματίζει καίριο ρόλο εκεί όπου κωλύεται η εφαρμογή των νομικών κελευσμάτων στην πράξη.
• Δίκαιο με ευρωπαϊκή και διεθνή σφραγίδα, αφού εξελίσσεται μέσα από τον διαρκή διάλογο του ενωσιακού και διεθνούς με το εθνικό δίκαιο.

———————

[1] Ε. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Δίκαιο του Περιβάλλοντος, εκδ. Σάκκουλα, 2008, 200.

[2] Ν. Σεκέρογλου/Α. Σακελλαροπούλου, Η βιώσιμη διαχείριση των υδατικών πόρων (Σεπτέμβριος 2009), www.nomosphysis.org.gr .

[3] Β. Καραγεώργου, Το θεσμικό πλαίσιο της διαχείρισης των υδάτινων πόρων στην Ελλάδα και η συμβολή της ευρωπαϊκής νομοθεσίας: Ελλείμματα, προκλήσεις και προοπτικές, στον τόμο της Ελληνικής Εταιρίας Δικαίου του Περιβάλλοντος, Γ. Γιαννακούρου/ Γ. Κρεμλή/Γλ. Σιούτη (επιμ.), Η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου περιβάλλοντος στην Ελλάδα 1981-2006, 2007, 175 επ. (189 επ.)·

[4] Ε. Κουτούπα-Ρεγκάκου, ό.π., 202.

[5] Δ. Κουτσογιάννης, Σημειώσεις Διαχείρισης Υδατικών Πόρων – Μέρος 1, Τομέας Υδατικών Πόρων, Υδραυλικών και Θαλάσσιων Έργων – Εθνικό Μετσόβιο Πολυτεχνείο, 2007,  Α. Ευστρατιάδης, , Ν. Μαμάσης, και Δ. Κουτσογιάννης, Σημειώσεις Διαχείρισης Υδατικών Πόρων – Μέρος 2, Τομέας Υδατικών Πόρων, Υδραυλικών και Θαλάσσιων Έργων – Εθνικό Μετσόβιο Πολυτεχνείο, 2007.

[6] Πρβλ. Γ. Στουρνάρα, Θέματα Υδατικής και Οικολογικής Πολιτικής, εκδ. Δίαυλος, 2013.

[7] Α. Φωτοπούλου, Το νερό ως οικονομικό και κοινωνικό αγαθό. Η ανάγκη επίτευξης ισορροπιών μεταξύ των δύο διαστάσεων, 2009, https://www.researchgate.net/publication/200625470 

[8] Με τον κύριο στόχο της αειφορικής διαχείρισης των υδάτων συντάσσεται ανεπιφύλακτα η Οδηγία 2000/60/ΕΚ προωθώντας σειρά αρχών και εργαλείων.

[9] https://nomosphysis.org.gr/10669/nomologia-2006iiii/.

[10] Α. Παπαθανάσογλου, Ι. Σαγιάς Θεσμικό πλαίσιο προστασίας Γεωτόπων, ΠερΔικ 4/2017, 628.

[11] Βλ. λ.χ. ΣτΕ 2990/1998 ΣτΕ 394/1999 και Θ. Αντωνίου, Η στάθμιση ως μέθοδος ερμηνείας στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Τόμος Τιμητικός του Συμβουλίου της Επικρατείας, 75 χρόνια, 2004,  971 επ., Κ. Γώγος, Το οικολογικό κράτος, εις Θ. Αντωνίου (επιμ.), Γενικές αρχές δημοσίου δικαίου, εκδ. Νομ. Βιβλιοθήκη, 2013, 249.

[12] Ι. Γκανούλης, Η Οδηγία πλαίσιο για το ύδωρ και η υδρο-διακυβέρνηση στην Ελλάδα, Νόμος και Φύση, 2020, https://nomosphysis.org.gr/20161/i-odigia-plaisio-gia-to-ydor-kai-i-ydro-diakyvernisi-stin-ellada/.

[13] Γ. Καριψιάδη, Η οδηγία-πλαίσιο για τα ύδατα – διαχείριση διασυνοριακών υδάτων, (Νοέμβριος 2008),  www.nomosphysis.org.gr.

[14] Μ. Λαζαρίδου, Η ποιότητα των υδατικών μας πόρων: παρακολούθηση σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία, ΠερΔικ 2/2012, 281.

[15] Η ποιότητα του νερού αποτελεί στόχο της διαχείρισης, ΣτΕ 2990/1998, 2603/2000.

[16] Σ. Τασιόπουλος, Διαχείριση Υδάτων στον Ευρωενωσιακό Χώρο – Οδηγία 2000/60/ΕΚ (συνοπτική παρουσίαση), ΠερΔικ 3/2014, 439.

[17] Βλ. και Α. Παπατόλια, Το ευρωπαϊκό και το εθνικό θεσμικό πλαίσιο για την ολοκληρωμένη προστασία και διαχείριση των υδάτων, ΔτΑ 2010, 375-402.

[18] http://wfdver.ypeka.gr/el/home-gr/

[19] Το Περιφερειακό Συμβούλιο Υδάτων, πριν γνωμοδοτήσει για το Σχέδιο Διαχείρισης, το δημοσιοποιεί προκειμένου το κοινό να πληροφορηθεί το περιεχόμενό του και να συμμετάσχει στη δημόσια διαβούλευση γι αυτό, μέσα σε προθεσμία που ορίζει το Περιψερειακό Συμβούλιο Υδάτων (παρ. 3).

[20] http://wfdver.ypeka.gr/el/management-plans-gr/legislation-gr/

[21] http://wfdver.ypeka.gr/el/management-plans-gr/1revision-approved-management-plans-gr/

[22]  Πρβλ. και για πλήρη επισκόπηση των εθνικών υποχρεώσεων Α. Καλλία – Αντωνίου, Νομικό πλαίσιο διαχείρισης υδάτινων πόρων – Η εφαρμογή της Οδηγίας – Πλαίσιο 2000/60/ΕΚ, ΠερΔικ 4/2006, 576.

[23] Λ.χ. Τα Σχέδια  Διαχείρισης των λεκανών απορροής ποταμών των Υδατικών Διαμερισμάτων Δυτικής Πελοποννήσου (GR01), Βόρειας Πελοποννήσου (GR02), Ανατολικής Πελοποννήσου (GR03), Αττικής (GR06), Ανατολικής Στερεάς Ελλάδας (GR07) έχουν εγκριθεί από την Εθνική Επιτροπή Υδάτων και δημοσιευτεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (ΦΕΚ Β΄ 1004/24.4.2013).

[24] Σ. Τασιόπουλος, Διαχείριση Υδάτων στον Ευρωενωσιακό Χώρο – Οδηγία 2000/60/ΕΚ (συνοπτική παρουσίαση), ΠερΔικ 3/2014, 439.

[25] C-264/2008 και  C-43/2010 απόφ. της 11ης Σεπτεμβρίου 2012 [Προθεσμία σχεδίων διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού]. Η προθεσμία της Οδηγίας είναι η 22/12/2009. Επομένως κατά την ημερομηνία εγκρίσεως του επίμαχου στην κύρια δίκη σχεδίου, η Ελληνική Δημοκρατία δεν υποχρεούνταν να έχει καταρτίσει τα σχέδια διαχειρίσεως των περιοχών λεκάνης απορροής ποταμού, τις οποίες αφορούσε το επίμαχο σχέδιο. Συγκεκριμένα, μολονότι η προθεσμία μεταφοράς στην εθνική έννομη τάξη της Οδηγίας 2000/60, όπως καθορίζεται στο άρθ. 24 παρ. 1 πρώτο εδάφιο της Οδηγίας, είχε παρέλθει, εν τούτοις η προθεσμία του άρθ. 13 παρ. 6 της ίδιας Οδηγίας για τη δημοσίευση των σχεδίων διαχειρίσεως περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού δεν είχε ακόμη παρέλθει.

[26] ΣτΕ 508/2011 Τμ. Ε΄ [Περιορισμοί στη χρήση υδάτων – Αρμοδιότητα – Δημοσιότητα], ΠερΔικ 2/2011, 310.

[27] ΣτΕ 1125/2008 Τμ. Ε΄ [Ακύρωση έγκρισης περιβαλλοντικών όρων μονάδας εμφιάλωσης ύδατος], ΠερΔικ 4/2008, 624.

[28] ΣτΕ 1055/2012 Τμ. Ε΄ [Έργα αξιοποίησης υδατικών πόρων – Έγκριση προγραμμάτων ανάπτυξης], ΠερΔικ 4/2012, 703.

[29] ΣτΕ 1987/2010 Τμ. Ε΄ [Έργα αξιοποίησης υδατικών πόρων – Σχεδία Διαχείρισης], ΠερΔικ 3/2010, 485.

[30] ΣτΕ 2614/2012 Τμ. Ε΄ [Αρμ/τα έκδοσης πράξεων επιβολής περιοριστικών μέτρων χρήσης υδάτων μετά τον Ν 3199/2003], ΠερΔικ 3/2013, 487.

[31] UNDP, Governance for Sustainable Human Development, UNDP Policy paper, 1997.

[32] ΣτΕ 4590/2011.

[33] Ι. Διαμαντής, Φ. Πλιάκας, Χ. Πεταλάς, Α. Καλλιώρας, Η εναρμόνιση του εθνικού δικαίου με την Οδηγία 2000/60/ΕΚ για την προστασία και διαχείριση των υδάτων, ΠερΔικ 4/2004, 480.

 

10/01/2021